Informe jurídico de la ley antibotellon

INFORME DEL GRUPO 17 DE MARZO SOBRE LA LEY 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía

1.- Cuestiones políticos-criminales y sentido de la ley.
2.- Situación en derecho comparado
3.-Vulneración del principio de legalidad y proporcionalidad.
4.- Vulneraciones detectadas en la aplicación de la norma
5.- Conclusiones


1.- CUESTIONES POLÍTICOS CRIMINALESY SENTIDO DE LA LEY

La Exposición de Motivos de la Ley sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía expone que el sentido de la elaboración de ésta es el evitar las “desfavorables repercusiones de estas nuevas manifestaciones del ocio que afectan a la normal convivencia en las ciudades, facultando a las Corporaciones Locales para la adopción de controles administrativos en orden a que el nuevo modo de relación de este segmento de la ciudadanía que opta por esta forma de ocio se desarrolle adecuadamente”


La Ley surge fundamentalmente por tres aspectos: el primero es la alarma social que fin de semana tras fin de semana provocan determinadas asociaciones de vecinos, vinculadas en su mayoría a la derecha, los medios de comunicación de masas, y algunos usuarios y consumidores de alcohol, el segundo la presión a los Ayuntamientos de que se solucione el problema, y por último el propio gobierno de la Junta de Andalucía que habilita una norma de carácter autonómico.


A raíz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29/09/20031 y de la ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local, empieza una vorágine de aprobación de ordenanzas municipales que intentan regular la utilización y el uso, por parte de los ciudadanos, de la metrópolis (por ejemplo la ordenanza cívica en Barcelona, o ordenanzas de ruido en Sevilla y Alcalá la Real en Jaén). Así, mediante esta ley, se introduce el Título XI en la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local que establece en su artículo 140 que serán infracciones muy graves las infracciones que supongan una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conforme con la normativa aplicable


En Andalucía, por razones políticas, es el propio Gobierno autonómico el que da el paso de legislar en la materia, dejando la potestad para aplicar y sancionar a los municipios.

2.- DERECHO COMPARADO EN EL ESTADO ESPAÑOL A continuación se exponen las leyes autonómicas que se han dictado para regular el consumo de alcohol en la vía pública2

Comunidad Ley Texto
Andalucía Ley 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía Artículo 3. Limitaciones
... queda prohibido, ... :
a) La permanencia y concentración de personas que se encuentren consumiendo bebidas o realizando otras actividades que pongan en peligro la pacífica convivencia ciudadana fuera de las zonas del término municipal que el Ayuntamiento haya establecido como permitidas.
Aragón Ley 3/2001, de 4 de abril, de prevención, asistencia y reinserción social en materia de drogodependencias Artículo 12. Prohibiciones
...
7. Las corporaciones locales establecerán en sus correspondientes ordenanzas municipales los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de venta y suministro de bebidas alcohólicas, así como su venta y consumo en la vía pública. Dichas corporaciones serán responsables de su cumplimiento dentro de su ámbito territorial.
Canarias Ley 9/1998, de 22 de julio, sobre prevención, asistencia e inserción social en materia de drogodependencias. Artículo 20. Bebidas alcohólicas.
...
4. No se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en:
g. La vía pública, salvo terrazas, veladores o en días de fiestas regulados por la correspondiente ordenanza municipal.
Cantabria Ley 5/1997, de 6 de octubre, de prevención, asistencia e incorporación social en materia de drogodependencias. Artículo 23. Prohibiciones.
...
4. Para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas, las Corporaciones Locales establecerán los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de suministro y venta de este tipo de bebidas, así como la venta y consumo de las mismas, en la vía pública, restringiéndola al máximo.
...
6. No se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en:
g. La vía pública, salvo terrazas, veladores, o en días de fiestas patronales regulados por la correspondiente ordenanza municipal.
Castilla y León Ley 3/1994, de 29 de marzo, de Prevención, Asistencia e Integración Social de Drogodependientes Artículo 23. Prohibiciones.
1. Para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas, las Corporaciones Locales establecerán los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de suministro y venta de este tipo de bebidas, así como la venta y consumo de las mismas, en la vía pública.
...
5. No se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en:
g. La vía pública, salvo terrazas, veladores, o en días de fiestas patronales regulados por la correspondiente ordenanza municipal.
Extremadura Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la convivencia y el ocio Artículo 15.- Consumo de bebidas alcohólicas en vías y zonas públicas.
1. No se permitirá el consumo de bebidas alcohólicas en las vías y zonas públicas, salvo en aquellos espacios dedicados al ocio autorizados expresamente por cada Ayuntamiento, siempre que se garantice por estos el cumplimiento de todas las previsiones de esta Ley, y, muy en particular, la prohibición establecida en el artículo 9 y el derecho al descanso y a la convivencia ciudadana.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entiende sin perjuicio del régimen de autorizaciones de carácter extraordinario al que están sujetas determinadas actividades así como del que gozan manifestaciones populares debidamente autorizadas, como las ferias y fiestas patronales o locales.
Madrid Ley 5/2002, de 27 de junio, sobre Drogodependencias y otros Trastornos Adictivos. Artículo 30. Prohibiciones.
...
3. No se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, salvo terrazas, veladores, o en días de feria o fiestas patronales o similares regulados por la correspondiente ordenanza municipal.
Las Entidades Locales, a través de las correspondientes ordenanzas municipales, podrán declarar determinadas zonas como de acción prioritaria a los efectos de garantizar el cumplimiento de la prohibición de consumo de bebidas alcohólicas en determinados espacios públicos, fomentando, al mismo tiempo, espacios de convivencia y actividades alternativas, contando para el establecimiento de estas limitaciones con los diferentes colectivos afectados.
Murcia Ley 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas, para la prevención, asistencia e integración social. Artículo 16. Limitaciones y prohibiciones.
1. Para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas, los Ayuntamientos establecerán los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de suministro y venta de este tipo de bebidas, así como el consumo de las mismas en la vía pública.
Valencia Ley 3/1997, de 16 de junio, sobre drogodependencias y otros trastornos adictivos. Artículo 18. Prohibiciones.
...
4. No se permitirá la venta, suministro y consumo de bebidas alcohólicas en los siguientes lugares:
e. En la vía pública, salvo en los lugares de ésta en los que esté debidamente autorizado, o en días de fiestas patronales o locales, regulados por la correspondiente ordenanza municipal.


Como se puede observar ninguno de los artículos de las leyes referidas conlleva una prohibición de otros usos de los espacios públicos que no sea el consumo de alcohol. Por tanto en derecho comparado español no existe un precedente como la ley andaluza, esto a juicio de nuestra asociación conlleva una vulneración del princio de legalidad y una incorrecta aplicación de la ley, ya que el ciudadano desconoce cuáles son las conductas reprochables.


3.-Vulneración del principio de legalidad y proporcionalidad


Es doctrina reiterada en el T. C. que aunque se admitan el concepto jurídico indeterminado, cuestión que no se discute y que entra dentro del principio de legalidad, a la hora de concretar situaciones que den lugar a infracciones, se encuentra con multitud de actos que no deben ser penados de la misma forma (proporcionalidad).
El artículo 3a.3 de la ley, contiene unos conceptos normativos tan amplios que crean una inseguridad jurídica, ya que no distingue entre las diferentes actividades, y pueden vulnerar el principio de legalidad, ya que dependiendo del momento en que se encuentre el debate político criminal sobre el uso de la calle, se pueden incluir unas conductas u otras. Definiciones tan amplias que asemejan cualquier tipo de utilización del espacio público vulneran los principios garantistas del ordenamiento jurídico español. Las exigencias de seguridad jurídica reclaman una determinación exacta de los actos y omisiones punibles y de las sanciones que su comisión acarrea. El supuesto de hecho ha de hallarse estrictamente delimitado y con la máxima claridad, tal y como exige la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde la STC 62/1982, de 15 de octubre, a la STC 13/2003, de 28 de enero.

El artículo 25 de la CE se puede resumir en la proclamación del principio de legalidad, mandatos al legislador en materia penitenciaria, y la prohibición a la Administración civil de imponer sanciones que impliquen privación de libertad.
El apartado 1 del artículo 25 proclama como derecho fundamental el principio de legalidad penal, principio que ha sido extendido al Derecho Administrativo sancionador. Evidentemente la aplicación de dicho principio se atenúa en la aplicación de esta rama del derecho (por ejemplo en la reserva de ley).

El Tribunal Constitucional (entre otras STC 77/83) ha establecido las condiciones en las que pueden darse la imposición de sanciones administrativas:
Sujeción de la potestad sancinadora al principio de legalidad. Norma con rango de ley
Prohibición de penas privativas de libertad, a las que pueda llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas.
Respeto por el derecho de defensa del artículo 24 CE en los procedimientos de la Administración.
Subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judidicial.


El Tribunal Constitucional en su Sentencia 151/1997 de 29 de septiembre, ha tenido ocasión de reiterar que el contenido constitucional del principio de legalidad en materia sancionadora no veta el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el artículo 25 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de lógicos, técnicos, o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. En todo caso admitir esta compatibilidad con el artículo 25CE no significa que el legislador pueda recurrir indiscriminadamente al empleo de estos conceptos, ya que solo resultan constitucionalmente admisibles cuando exista una fuerte necesidad de tutela, desde la perspectiva constitucional, y sea imposible otorgarla adecuadamente en términos más absolutos.
El legislador andaluz ha utilizado un tipo tan amplio como cláusula de cierre del artículo 3 de la Ley, que prácticamente deja en la moralidad del policía local de turno que es alterar la pacífica convivencia ciudadana. La Autoridad tendrá que valorar muchos bienes jurídicos a proteger y a hacer una ponderación efectiva de tales bienes y derechos para a continuación sancionar o no. En la práctica la policía local no tiene esa formación para efectuar esa ponderación. Hará lo que determinen las directrices políticas del Ayuntamiento de turno que a su vez estará determinado por múltiples factores 8elecciones, presión social, acontecimientos extraordinarios…etc). Eso en el mejor de los casos. Factores en definitiva, en los que el ciudadano infraccionable nunca podrá prever. Así se pueden dar situaciones absurdas dependiendo del entorno, el la hora, la composición del grupo…etc.
En este sentido la técnica jurídica empleada, desde luego no es la más recomendable en un Estado democrático de derecho, que aprueba su segundo Estatuto de autonomía y que proclama a los cuatro vientos la segunda modernización. La técnica empleada recuerda una tradición propia de otras épocas en las que el Derecho administrativo y penal fomentaban, para no atar de manos a la policía, conceptos jurídicos abiertos e indeterminados, la Ley de Vagos y Maleantes facultaba a detener a ciudadanos por la simple sospecha de pertenecer a un grupo (Derecho penal de autor) o prever que se iba a cometer un delito antes de cometerlo. Será la autoridad competente la que con estas técnicas decida en que momento lo que se considera sancionable o no, produciendo, como en la actualidad, situaciones de arbitrariedad y abuso, además de una inseguridad jurídica a la hora de ejercer los derechos civiles.


4.- VULNERACIONES DETECTADAS EN LA APLICACIÓN DE LA NORMA

4.1.- El derecho de reunión y manifestación. Ejecución de la norma por la Policía Local.


En el debate sobre las enmiendas a introducir en el Proyecto de Ley 7/06, publicado en el diario de sesiones del Parlamento de 29 de septiembre de 2006, por parte del Grupo de Izquierda Unida- Los Verdes- Convocatoria por Andalucía, el portavoz señor Mariscal Cifuentes advertía que “es decir, lo que nos parece que debería estar prohibido, en todo caso, sería cuando confluyeran dos factores. Por un lado, el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública y, añadido a eso, la puesta en peligro de la convivencia cívica entre los vecinos y los jóvenes, en este caso. Cuando coincidan ambas situaciones, y no como ahora, donde se deja cierta arbitrariedad para que determinadas concentraciones, puedan, simplemente, ser disueltas. Suena fuerte pero es así”. Efectivamente es así. La ley permite disolver concentraciones en la que no se esté consumiendo bebidas, sino simplemente “la realización de otras actividades que pongan en peligro la pacífica convivencia ciudadana fuera de las zonas del término municipal que el Ayuntamiento haya establecido como permitidas” tal como establece el artículo 3 a) de la misma.


Por tanto no se trata de una frase desafortunada, sino que ya se avisaba en la exposición de motivos cuando se refería al indeseable impacto ambiental acústico que provoca determinadas actividades en los vecinos. El Sr Mariscal Fuentes no se equivocaba, de hecho en la práctica se están disolviendo concentraciones de ciudadanos que simplemente hablan entre ellos sin consumir ningún tipo de bebidas.


¿Qué puede entenderse poner en peligro la pacífica convivencia ciudadana? ¿A qué actividades se refiere? La técnica jurídica utilizada para esta ley es altamente deficiente ya que otorga una amplia discrecionalidad a la policía a la hora de aplicarlo, lo que ocasiona a su vez una amplia inseguridad jurídica, lo que ocasiona un difícil control jurisdiccional posterior. En la práctica serán las directrices municipales y policiales las que determinarán a qué actividades se refieren y cuando ponen en peligro la pacífica convivencia.

4.2.-La ejecución de la Ley 7/2006 por parte de la Policía Local de Sevilla


Por parte del Grupo 17 de marzo se han detectado reiteradamente, desde que comenzó a aplicarse la ley, una vulneración clara del derecho de reunión por parte de la Policía Local de Sevilla. En concreto a nuestra asociación han llegado casos en los que se han disuelto por la fuerza concentraciones de personas que utilizaban el espacio público sin consumir ningún tipo de bebida, y utilizando la calle como espacio político para la manifestación y la libre expresión.


Según informe del Defensor del ciudadano de Sevilla, Luis Pizarro, la actuación de la Policía Local tras la entrada en vigor de la Ley han sido de varios tipos:


1.- Impidiendo el acceso de personas a determinados lugares, característicos de reunión, mediante el corte de calles, desvío de la circulación, colocación de vallas.


2.- Información a grupos de jóvenes sobre la prohibición de consumo en la vía pública, instándoles a abstenerse de ello.


3.- Disolución de concentraciones de personas en la vía pública en zonas como la Alameda y Alfalfa, con el uso de material antidisturbios (cascos, porras y escudos) alguna vez con la Policía Nacional y otras sin ésta.


Según el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpo de Seguridad, la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento corresponde al gobierno central. A las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado le corresponde proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño, entre otras, de la siguientes función según el artículo 11 e) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo es mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana. El artículo 53 de la citada Ley expone que los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer, entre otras, las siguientes funciones:


D) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia.


H) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello


Por tanto, las competencias en materia de orden público o seguridad ciudadana no son carácterísiticas de los Cuerpos de Policía Local, sin perjuicio de los mecanismos de colaboración que prevén las propias leyes.
El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, del derecho de reunión establece como supuestos para la disolución de las reuniones y manifestaciones:


Cuando sean ilícitas de conformidad con las Leyes Penales.
Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes.
Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes.


Como bien expone el Defensor del Ciudadano en su informe “no parece que en la celebración de las botellonas se den estos supuestos de reuniones a disolver, todo ello, sin perjuicio de las evidentes molestias que estas reuniones originan al vecindario, sobre todo por el efecto acústico”. Continúa exponiendo que “parece obvio que en base a los principios jurídicos de mínima intervención y proporcionalidad la compulsión sobre las personas, mediante el uso de material antidisturbios, debería ser una última actuación (…) Y en caso de que para restablecer el orden público, en la forma que menos perjudique, fuera necesario disolver una concentración, a la vista de todas las referencias normativas expuestas, parece que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad habilitadas al efecto deberían ser las del Estado y no el Cuerpo de la Policía Local.


Argumentos que servirán para argumentar la innecesariedad, en base a sus competencias de un grupo de antidisturbios de la Policía Local, para aplicar la Ley.


En cualquier caso parece clara cual es la competencia de la Policía Local: identificar y multar a las personas que cometan algunas de las infracciones que tipifica la ley. Sin disolver concentraciones, retirar los elementos con los que se transgredí la norma...etc.


5.- CONCLUSIONES

1.- El objeto de la ley es únicamente sancionar diferentes manifestaciones de ocio. Al estar dentro del ámbito propio de competencias de Andalucía, se debería haber hecho uso de otras y haber realizado una ley integral que desarrollara medidas en materia de educación, empleo, sanidad, medio ambiente…etc. Las sanciones como ultima ratio en ejercicio de sus competencias.


2.- Es la ley más restrictiva de todas las dictadas por los parlamentos autonómicos, ya que no solo regula el consumo de alcohol en la calle, sino todo tipo de conductas en los espacios públicos, pero no dice cuales.


3.- La utilización de conceptos jurídicos indeterminados produce una gran inseguridad jurídica en la ciudadanía. No se saben cuales conductas están tipificadas como infracciones y cuales no. Esto es utilizado por los poderes ejecutivos para vulnerar el ejercicio de derechos como el de reunión o manifestación. La ejecución de la ley, por parte de la Policía Local se tiene que limitar exclusivamente a imponer las infracciones que tipifiquen las leyes y ordenanzas o auxiliar a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del estado cuando éstos lo requieran.

4.- El artículo 3a) de la ley debería ser derogado. En caso contrario no debería aplicarse hasta que fuera desarrollado normativamente con detalle para conocer qué conductas están prohibidas. De cualquier modo desde el Grupo 17 de marzo se pide la derogación inmediata de dicho artículo ya que entiende que otras acciones comprendidas en el mismo pueden ser sancionables con la normativa existente en los diferentes órdenes.